Становлення і розвиток соціальної інфраструктури українського села

Соціальна інфраструктура в умовах змін форм власності.

До проголошення незалежності України заклади соціальної сфери сільській місцевості мали кількох господарів. По-перше, чимало з них були створені колгоспами і відповідно матеріально ними утримувались. По-друге, ряд закладів соціальної сфери були у віданні громадських організацій переважно профспілкових. По-третє, певні заклади соціальної сфери діяли на державних підприємствах. По-четверте, бюджетні заклади (школи, бібліо­теки, дошкільні установи) формально знаходились у віданні сільських і селищних рад, які забезпечували їх фінансування.

Уже в Законі "Про пріоритетність соціального розвитку села та агропромислового комплексу в народному господарстві України" (жовтень 1990 р.) міститься орієнтація на формування належної соціальної інфраструктури села. Характерно, що у Законі виділено розділ "Соціальна захищеність селян і сільськогосподар­ських підприємств". Тут визначено, що Уряд та місцеві ради сприяють розвиткові індивідуального житлового будівництва на селі, створюють для цього сприятливі умови забудовникам, в тому числі працівникам соціальної сфери та сфери обслуговування.

У зв'язку з тим, що значна кількість закладів соціальної сфери належала виробничим структурам (колгоспам, радгоспам, промисловим підприємствам) органи місцевого самоврядування не мали можливості повністю використовувати свої повноваження щодо налагодження цілеспрямованого соціального обслуговування населення. Такі передумови створені в результаті реформування форм власності та господарювання в усіх виробничих структурах, які функціонували у сільській місцевості.

Утвердження нової інфраструктури на селі об'єктивно вимагало вирішення питання про долю об'єктів соціальної сфери, які були власністю колгоспів, радгоспів, міжгоспів. Це зумовлювалося і тим, що агропідприємства переживаючи фінансові труднощі, не мали можливості їх утримувати.

З метою створення сприятливих умов для господарювання сільськогосподарських, переробних та обслуговуючих підприємств, установ організацій агропромислового комплексу, заснованих на колективній та інших формах недержавної власності, комплексного розвитку соціальної сфери сільських населених пунктів, збереження функціонального призначення соціальної сфери Кабінет Міністрів України 5 вересня 1996 р. прийняв постанову "Про поетапну передачу у комунальну власність об'єктів соціальної сфери, житлового фонду господарських, переробних та обслуговуючих підприємств, установ, організацій агропромислового комплексу, заснованих на колективній та інших формах недержавної власності.

Постанова націлювала на безоплатну поетапну передачу в 1997-2001 pp. у комунальну власність об'єктів соціальної сфери, житлового фонду разом з об'єктами інженерного забезпечення сільськогосподарських, переробних і обслуговуючих підприємств, установ І організацій агропромислового комплексу (за їх згодою), заснованих на колективній та інших формах недержавної власності, що знаходяться на їх балансі.

Встановлювалось чотири строки проведення заходів щодо поетапної передачі майна і обладнання у комунальну власність. Визначалось, що у 1997 р. передається 5%, у 1998 р. -15%, 1999 р. - 20%, в останні роки - по 30% загальної кількості соціальної сфери, що знаходились на балансі підприємств, установ і організацій агропромислового комплексу.

У 1997-1999 pp. у комунальну власність місцевого самоврядування передано до 50% об'єктів соціальної сфери. На початку 2000 р. на балансі колективних та державних сільгосп­підприємств, акціонерних товариств, виробничих кооперативів ще знаходилось понад 5 тис. дошкільних закладів освіти, 4700 закладів культури, 327 будинків для людей похилого віку, майже 5 тис. шкіл, 55 тис. км інженерних мереж. На виконання Указу Президента України від 9 березня 2000 р. продовжувалась робота щодо передачі об'єктів від господарств у комунальну власність територіальних громад. Станом на 1 січня 2001 р. органам місцевого самоврядування було передано 1600 загальноосвітніх шкіл, 1215 дитячих садків, 1311 закладів культури. Комунальною власністю стали усі лікарняні заклади та інженерні мережі, Складніше було з передачею житла, У комунальну власність було передано лише 38% житла, яке належало певним підприємствам, установам, організаціям.

На початок 2001 р. до комунальної власності місцевого самоврядування в Україні входили три блоки об'єктів соціального призначення: 1) дитячі дошкільні, культурно-освітні та медичні заклади, спортивні об'єкти, будинки-інтернати для літніх людей та інвалідів, які повністю фінансуються за рахунок бюджету (місцевого чи державного); 2) житловий фонд, включаючи гуртожитки і готелі, мережі електро-, газо- та водопостачання, бойлерні, котельні, автомобільні шляхи у межах сільських поселень і благоустрій їх територій, інші інженерні будівлі та споруди, які функціонують на основі самоокупності та частково фінансуються за рахунок бюджету і споживачів; 3) сімейні дитячі садки, ліцеї, вузько-профільні медичні установи, відеосалони, магазини, їдальні, кафе, бари, підприємства побутового обслуговування, лазні, які працюють на комерційній основі.

В таких умовах ще більше ускладнилось питання фінансування об'єктів соціальної сфери. Бюджетні можливості органів місцевого самоврядування не можуть забезпечити їх дійове функціонування. Тому існує потреба залучити додаткові фінансові ресурси.

Одним із джерел надходжень до місцевих бюджетів є кошти від реалізації цінних паперів (облігацій), місцевих позик. Допоміжним джерелом фінансування соціального відродження села є залучення іноземних інвестицій в агропромисловий комплекс, зокрема в його переробну галузь.

Певні можливості для формування доходів бюджетів органів самоврядування створені завдяки розвитку підприємництва у сервісно-обслуговуючій сфері. Рішення щодо надання їм статусу юридичної особи приймають виконавчі органи місцевого самоврядування. Вони ж встановлюють розміри податків, які такі підприємства повинні сплачувати.

На підприємницьких засадах діють невеликі підприємства по виробництву матеріалів, необхідних для житлового будівництва (цегла, будівельні матеріали, столярні вироби) функціонують міні-пекарні, крупорушки, овочепереробні та консервні цехи. Це і перукарні, фірмові магазини, заклади по ремонту побутових виробів, взуття, одягу.

Станом на І січня 2001 р. в крупних сільських населених пунктах України діяло до 100 тис. підприємств сервісно-обслуговуючого напряму, на яких працювало понад 650 тис. чоловік, у т.ч. 390 тис. жінок. Більше половини підприємств належали до сфери торгівлі, громадського харчування, побутового обслуговування.

Наявність вказаних підприємств сприяє вирішенню кількох проблем соціального характеру. По-перше, вирішувати питання зайнятості сільського населення, у першу чергу, жінок. По-друге, певною мірою поліпшувати сервісно-побутове обслуговування населення. По-третє, збільшити фінансові надходження до місцевого бюджету. По-четверте, по суті, усі підприємства, що діють на підприємницьких засадах, здійснюють добродійні акції (допомога інвалідам, хворим дітям, фінансова допомога у будівництві храмів, приміщень для шкіл, інтернатів тощо).

Однак, формування комунальної власності у сільській місцево­сті відбувається в умовах зменшення її основних об'єктів. У цьому процесі по суті було два етапи. Перший етап - 1991-1996 pp., коли по мірі перетворення колгоспів у колективні сільгосппідприємства, почалася ліквідація об'єктів соціальної інфраструктури, що фінансувалися за рахунок колгоспів (дошкільні заклади, будинки культури, клуби, дитячі оздоровчі табори, стадіони, спортивні майданчики, заклади громадського харчування, здравниці). У 1991-1996 pp. кількість дошкільних закладів зменшилась з 12500 до 10900, будинків культури, клубів з 21000 до 19800, дитячих оздоровчих таборів з 123 до 98, спортивних майданчиків з 23300 до 14300. Ліквідовані колгоспні пологові будинки (у 1990 р. їх було 528).

Характерно, що у сільській місцевості різко зменшилася мережа закладів охорони здоров'я. У 1994 р. на селі функціонувало 2124 підвідомчих Міністерству охорони здоров'я України лікарняних закладів на 231800 ліжок. Крім цього вона включала 1713 амбулаторно-поліклінічних установ та 16500 фельдшерсько-акушерських пунктів з обслуговуванням відповідно 13700 та 61400 відвідувань. Колгоспні пологові будинки з 1993 р. були перепрофільовані у фельдшерсько-акушерські пункти. Забез­печеність лікарняними закладами значно зменшилась - на початку 1995 р. вона становила 139,6 ліжко-місця на 10000 сільських жителів, амбулаторно-поліклінічними закладами - 52,8 відвідувань за зміну. В цілому рівень забезпеченості сільських населених пунктів лікарнями становив лише 7,4% від загальної кількості сіл в Україні, амбулаторно-поліклінічними закладами - 5,9%, фельдшерсько-акушерськими пунктами - 52,7%.

Більше половини сільських закладів охорони здоров'я були розташовані у непристосованих приміщеннях, а у 70% були відсутні каналізація, газ та інші комунальні зручності. Різко зменшилась їх забезпеченість сучасним медичним обладнанням, інструментом, медикаментами та інвентарем, внаслідок чого надання вчасних і якісних профілактично-лікувальних послуг селянам у більшості закладів стало неможливим.

Через нерозв'язаність цих проблем у сфері охорони здоров'я охоплення сільських жителів лікарняними послугами у 1994 р. порівняно з 1990 р. зменшилось на 15,4%. Значно зменшився рівень надання послуг в амбулаторно-поліклінічних та фельдшерсько-акушерських установах, профілактичні обстеження селян. Другий етап розпочався з 1997 р. Він характеризується зменшенням кількості об'єктів соціальної інфраструктури, які фінансуються за рахунок державного і місцевого бюджетів (середні навчальні заклади, сільські професійно-технічні училища, бібліотеки, кіноустановки, дільничні лікарні, пологові будинки, магазини, підприємства побутового обслуговування, будинки побуту). В 1997-2000 рр, у сільській місцевості кількість середніх навчальних закладів освіти зменшилася з 15200 до 15000, сільських професійно-технічних училищ з 331 до 303, бібліотек з 18000 до 15700, кіноустановок з 13600 до 6800, дільничних лікарень з 1400 до 1000, магазинів з 48200 до 31600, підприємств побуто­вого обслуговування з 9700 до 5700, будинків побуту з 226 до 109.

Ускладнилося питання щодо житлового фонду у сільській місцевості.

В 2000 р. житловий фонд сільських населених пунктів нараховував 6,3 мільйонів житлових будинків, або 6,6 млн. квартир, загальною площею 371,8 млн. м2. У 2001 році сільський житловий фонд збільшився до 372,7 млн. м2. На кожного мешканця припадало 23,3 м2 загальної площі.

Однак, фізичний стан житлового фонду на селі залишається дуже складний. Майже 17% його збудовано до 1943 p., 52,5% - з 1944 р. по 1977 р,, 26,6% - з 1971 р. по 1990 p., тільки 4,2% - за останні 10 років. Третина сільських будинків побудована з цегли, а решта - з недовговічних матеріалів (дерево, саман тощо), Дахи 134,7 тис. будинків (2,1%) вкриті соломою, очеретом і толем. У приватній власності знаходиться майже 96% всіх будинків. Із загального числа житлових будинків 4% використовувалось сезонно (як дачі), а 4,2% взагалі пустували, У малих селах (з числом жителів до 200 осіб) значно більша - відповідно 8,8% та 8,3%, кількість яких порівняно з 1995 р. збільшилась відповідно на 13% та у 2 рази.

Гострою проблемою є благоустрій сільського житлового фонду. Так, у 2001 р. тільки 4,4% сільських квартир були забезпечені гарячим водопостачанням, 13,2% - каналізацією, 17,9% - водопроводом, 19,8% - центральним опаленням. Станом на 1 січня 2001 р, в сільській місцевості до 909 зросла кількість населених пунктів, квартири в яких не мали ніяких видів благоустрою (на 32,7% порівняно з 1996 p.).

Крім забезпечення будинків водопроводом у багатьох сільських регіонах проблемою є водопостачання сіл, Так, 116 тис. жителів 405 сільських населених пунктів південних регіонів України в 2002 р. не мали зовсім води і користувалися привізною водою.

У поганому стані знаходиться шляхова мережа. У 2002 р. в сільській місцевості довжина ґрунтових автомобільних доріг становила майже 63 тис. км. Щільність автомобільних доріг внутрішньогосподарського призначення становила лише 2,4 км на 1000 га ріллі. Понад 8 тис. сільських населених пунктів не мали доріг з твердим покриттям, з них 753 села знаходяться від дороги з твердим покриттям на відстані більше 10 км. Більше як три чверті сільських населених пунктів мали неосвітлені вулиці, порівняно з 1995 р. їх кількість збільшилася в 1,5 рази. Твердим покриттям було забезпечено 46,3% від загальної протяжності сільських вулиць, освітленням - лише 11,9%.

Темпи будівництва внутрішньогосподарських доріг з твердим покриттям у 90-х pp. XX ст. різко уповільнилися. Загальні обсяги введення скоротилися з 7023 кілометрів у 1990 р. до 627,7 км у 1999 р. та 293,7 км у 2000 р. і 224,2 км у 2002 р.

Незважаючи на поганий стан соціальної інфраструктури у сільській місцевості із року в рік зменшувалися витрати на її функціонування. У 2000-2001 pp. на будівництво об'єктів соціальної сфери було витрачено у п'ять разів менше коштів, ніж у 1990 р, Було введено в дію житлових будинків із загальною корисною площею та клубів і будинків культури майже у два рази менше, У 1996-2001 pp. капітальні вкладення у будівництво об'єктів соціальної сфери в сільській місцевості було у 4,3 рази менше, ніж у міських. Якщо у 1991-1995 pp. для будівництва об'єктів соціальної інфраструктури у певному селі виділялись 69 тис. грн., то у 1996-2000 pp. тільки 13 тис. грн. - майже у п'ять раз менше.

В свою чергу відбулося зменшення рівня обслуговування населення відповідники послугами. Чисельність дітей у дошкільних закладах зменшилась з 551 тис. у 1990 р. до 314 тис. у 1995 р. і 190 тис. у 2000 р. Якщо у 1990 р. охоплення дітей дошкільними закла­дами становило 43% до кількості дітей відповідного віку, то у 2000 р. тільки 19. У 1990 р. було оздоровлено 114300 дітей, а у 2000 р, -51300. У 1990 р. у здравницях було оздоровлено 262000 селян, у 2000 р. тільки 8250. Різко зменшилися обслуговування сільських жителів промисловими товарами та побутовими послугами.

Таке становище зумовлює необхідність посилення уваги до розвитку соціальної, як і виробничої інфраструктури. Це у значній мірі зумовлено тим, що більшість об'єктів соціальної інфраструктури у сільській місцевості є комунальною власністю, яка знаходиться у віддані органів місцевого самоврядування.

Соціальна сфера села на сучасному етапі

З наступом нового етапу розвитку аграрного сектору економіки України посилена увага до поліпшення умов забезпечення життєдіяльності сільського населення. Подальшому розвитку соціальної сфери села сприяє Державна програма розвитку соціальної сфери села на період до 2005 p., затверджена Президентом України від 15 липня 2002 р. У Програмі відзначається, що соціально-демографічні проблеми сільської місцевості, безробіття і бідність сільського населення не стали предметом належної уваги з боку відповідних центральних та місцевих органів виконавчої влади, органів місцевого самоврядування.

Тому, першочерговим завданням Програми є активізація діяльності всіх державних інститутів, щоб не допустити подальшого звуження мережі сфери обслуговування в сільській місцевості. Виконання програми дасть змогу сформувати в селах високорозвинену соціальну інфраструктуру, що забезпечуватиме надання високоякісних послуг сільському населенню в усіх сферах його життєдіяльності за місцем проживання і сприятиме покращанню демографічного ситуації.

Формування ринкових відносин в сільській місцевості передбачає створення відповідних адекватних відносин в соціальній сфері як передумови розвитку сільської територіальної общини. В сучасних умовах територіальні громади дуже обмежені в економічних питаннях впливу на розвиток соціальної інфраструктури через недосконалість формування місцевого бюджету. Відсутня відпо­відальність сільських рад та їх виконавчих органів за не функціо­нування соціальних об'єктів, не кажучи вже про їх подальший розвиток та про сприяння створенню нових. Тому виникає крайня необхідність зміни порядку розробки місцевого бюджету, який би формувався виходячи із потреб сільської громади.

У багатьох випадках органи місцевого самоуправління не мають достатніх можливостей навіть для їх утримання, Однією з перешкод є відсутність законодавче запроваджених механізмів фінансування соціальної сфери з бюджетів сільських громад. Тому варто приділити увагу програмам розвитку регіонів. Це стосується формування бюджету знизу, в децентралізації функцій органів виконавчої влади шляхом делегування їх частини на регіональний рівень. З метою створення матеріальної бази розвитку регіонів, у тому числі депресивних територій, слід передати окремі прибуткові об'єкти державної власності до власності територіальних громад.

Регіональні проблеми, які постають внаслідок реструктуризації підприємств, потребують розробки відповідної стратегії регіонального розвитку. Регіони мають стати більшою мірою незалежними, що надаватиме для них як більше свободи у прийнятті рішень та фінансуванні, а також покладатиме на них більшу відповідальність.

З метою створення сприятливих умов для комплексного розвитку соціальної сфери сільських населених пунктів, збереження функціонального призначення об'єктів соціальної сфери. Кабінет Міністрів України 5 вересня 1996 р. прийняв постанову "Про поетапну передачу у комунальну власність об'єктів соціальної сфери, житлового фонду господарських, переробних та обслуговуючих підприємств, установ організацій агропромислового комплексу, заснованих на колективній та інших формах недержавної власності".

Постанова націлювала на безоплатну поетапну .передачу в 1997-2001 рр. у комунальну власність об'єктів соціальної сфери, житлового фонду разом із об'єктами інженерного забезпечення сільськогосподарських, переробних і обслуговуючих підприємств, установ і організацій агропромислового комплексу (за їх згодою), заснованих на колективній та інших формах недержавної власності, що знаходиться на їх балансі. Встановлено, що передачі у комунальну власність підлягають а) житловий фонд (крім гуртожитків); б) дитячі дошкільні заклади, школи та інші заклади освіти, табори для. відпочинку і оздоровлення дітей; в) об'єкти культури та аматорського спорту; г) приміщення будинків-інтернатів для престарілих та інвалідів; д) об'єкти охорони здоров'я і побуту;е) мережі електро-, тепло-, газо-, водопостачання і водовідведення; ж) інженерні будівлі та споруди, призначені для обслуговування житлового фонду і соціальної сфери, бойлерні, котельні, теплові, каналізаційні та водопровідні мережі і споруди, вбудовані та прибудовані приміщення, обладнання тощо.

Постановою визначена процедура передачі у комунальну власність певного майна обладнання. Це здійснювалося відповідно з рішеннями: а) загальних зборів членів підприємства (чи зборів уповноважених колективних сільгосппідприємств); б) органів уповноважених розпоряджатися майном інших форм недержавної власності. Потрібна згода органів місцевого самоврядування на безоплатне прийняття певного майна та обладнання у комунальну власність.

Встановлювалося чотири строки у проведення заходів щодо поетапної передачі майна і обладнання у комунальну власність. Визначалось, що у 1997 р. передається 5 відсотків, у 1988 - 15, у 1999 - 20, в останні роки по 30% загальної кількості об'єктів соціальної сфери, що знаходилися на балансі підприємств, установ і організацій агропромислового комплексу.

Передача об'єктів соціальної інфраструктури у комунальну власність здійснювалася відповідно до Положення "Про порядок передачі у комунальну власність загальнодержавного житлового фонду, що перебував у повному господарському віданні або в оперативному управлінні підприємств, установ і організацій", затвердженого постановою Кабінету Міністрів України № 3891 від 6 листопада 1995 р. В цих умовах розвиток соціальної інфра­структури залежить від капіталовкладень не лише органів місцевого самоврядування, а головним чином сільськогосподар­ських і промислових підприємств. Саме нові форми господарю­вання продемонстрували зацікавленість у будівництві нового житла, культурно-освітніх, побутових, торговельних закладів.

Реформування різко змінило систему аграрного менеджменту, ліквідувало протиприродну для господарської практики залежність управлінських відносин від трудових. Їх чітко розмежовано. Система управління у колишніх КСП, побудована на громадських засадах, коли керівник підприємства фактично був залежний від підлеглих, є нежиттєздатною в ринкових умовах. Керівники господарств ніколи не мали соціально-психологічної впевненості у своїй стабільності та економічної зацікавленості і незалежності у своїй діяльності.

З другого боку, покінчено з самоуправством тих керівників КСП, які, вміло маніпулюючи громадським статусом свого обрання, на ділі одноособове керували господарствами, не несучи жодної економічної відповідальності за наслідки свого керівництва. У приватному підприємстві, навпаки, власник чи керівник юридичне незалежний від своїх працівників в управлінні господарством, але за результати господарювання він несе безпосередню відповідальність.