УКРАЇНА Й УТВОРЕННЯ СРСР

1. Україна й утворення СРСР

1. Утворення Союзу РСР. Формальний та реальний статус УСРР у складі Радянського Союзу

У грудні 1920 р. представники Росії і України підписали угоду про воєнний і господарський союз між двома державами. У преамбулі угоди підкреслено незалежність і суверенність обох республік, а також усвідомлення необхідності об’єднати свої сили для оборони і в інтересах господарського будівництва. Проте зміст угоди суперечив деклараціям преамбули. Уряди РСФРР і УСРР оголошували об’єднаними сім наркоматів: військових і морських справ, Вищої Ради народного господарства, зовнішньої торгівлі, фінансів, праці, шляхів, а також пошти і телеграфу. За угодою об’єднані наркомати входили до складу Раднаркому РСФРР і мали в уряді УСРР своїх уповноважених.

Водночас цим договором УСРР делегувала російському центрові важливі державні повноваження в галузі військової справи та народного господарства, що фактично обмежувало її суверенітет, прискорювало процес перепідпорядкування найважливіших об’єктів на території України російським наркоматам. Подібні угоди радянська Росія уклала і з іншими радянськими республіками. Така система відносин мала назву «договірної федерації». Отже, радянська федерація почала формуватися ще до створення СРСР. У день підписання цієї угоди її ратифікував (затвердив) Всеросійський з’їзд Рад. У березні 1921 р. V Всеукраїнський з’їзд Рад більшістю голосів теж ратифікував цей документ.

Невдовзі між УСРР і РСФРР виникли суперечності й непорозуміння, адже правового механізму, здатного нейтралізувати великодержавні тенденції відомств Росії, не існувало. Численна армія чиновників центральних установ Росії, розглядала сукупність радянських республік як єдину державу і прагнула управляти ними як звичайними адміністративно-територіальними одиницями цієї держави. Це викликало серед частини партійних і радянських працівників України настороженість, прагнення до реального, а не декларованого суверенітету. Подібні відцентрові сили наростали і в інших республіках. Це свідчило про те, що по-суті, зберігалися старі імперські відносини російського центру і національних районів.

За ініціативи Х. Раковського, якого дуже турбувало «випаровування» суверенітету України в процесі поточного управління, Політбюро ЦК КП (б) У в березні 1922 р. звернулося до ЦК РКП (б) з пропозицією створити спеціальну комісію. Аналогічні пропозиції надійшли від Білорусії, а також від кавказьких республік. Тим часом В.І. Ленін через хворобу втратив фізичну здатність впливати на події. За його відсутності в ЦК РКП (б) зріс авторитет затвердженого в квітні 1922 р. на посаді генерального секретаря ЦК РКП (б) Й. Сталіна. Він був противником подальшого існування «договірної федерації», не вважаючи за потрібне приховувати свою позицію.

Політбюро ЦК РКП (б) у серпні визнало за доцільне створити комісію для підготовки на черговий пленум проекту вдосконалення федеративних відносин. У вересні комісія затвердила цей проект, який дістав назву плану «автономізації». Автор цього проекту Й. Сталін, як і більшість керівників РКП (б) був противником державного суверенітету радянських республік. Сталін і його прибічники прагнення народів, навіть такого великого, як український, до створення власних держав сприймали як сепаратистське, реакційне. Ці народи, на думку Сталіна, мусили увійти до складу РСФРР лише на правах автономії.

У вересні – на початку жовтня 1922 р. план «автономізації» розглядали на пленумах ЦК Компартій радянських республік. З критикою проекту Сталіна виступив ЦК Компартії Грузії. Політбюро ЦК КП (б) У, заслухавши доповідь голови ВУЦВК Г. Петровського, теж наполягало на збереженні незалежності УРСР та продовженні відносин між радянськими республіками на основі раніше досягнутих угод.

В.І. Ленін не брав участі в попередньому обговоренні проекту резолюції ЦК. Але відразу після одержання відповідних матеріалів виступив із критикою плану «автономізації». Головною його вадою Ленін вважав жорсткий централізм, який неминуче викличе сильні відцентрові тенденції. Суть плану Леніна полягала у тому, щоб усі радянські республіки (серед них і РСФРР), увійшли на однакових правах у нове державне об’єднання – Союз Соціалістичних Радянських Республік. «Ми визнаємо себе рівноправними з Українською СРР та ін. і разом і нарівні з ними входимо в новий союз, нову федерацію, Союз Радянських Республік Європи і Азії», – писав В. Ленін. Він висунув пропозиції щодо створення вищих органів влади та державного управління Союзу РСР; зокрема, Загальнофедеративного Центрального Виконавчого Комітету з представників усіх радянських республік. Для Компартій республік ленінські пропозиції були прийнятнішими, ніж план Сталіна. Прихильники «автономізації» під тиском вимог Леніна відмовилися від своїх поглядів. Його пропозиції затвердив у жовтні 1922 р. Пленум ЦК РКП (б).

10 грудня 1922 р. у Харкові відкрився VІІ Всеукраїнський з’їзд Рад, який схвалив ідею створення Союзу і звернувся до з’їздів Рад усіх республік із закликом приступити до законодавчого оформлення Союзу РСР.

І з’їзд Рад СРСР відбувся в Москві 30 грудня 1922 р. З доповіддю про декларацію і договір про утворення СРСР виступив Й. Сталін. Ці документи прийняли делегати з’їзду. Так було утворено Союз Радянських Соціалістичних Республік. До його складу увійшли Російська Федерація, Українська СРР, Білоруська СРР, Закавказька Федерація (створена у березні 1922 р. у складі трьох Закавказьких республік: Грузії, Вірменії, Азербайджану).

Підтвердило утворення СРСР прийняття Конституції. ІІ з’їзд Рад СРСР (січень 1924 р.) затвердив і ввів у дію першу Конституцію СРСР.

ІХ Всеукраїнський з’їзд Рад (травень 1925 р.) затвердив новий текст Конституції УСРР.

Існують полярні оцінки федералістської системи СРСР. Радянські історики незмінно підкреслювали, що утворення СРСР – велике досягнення національної політики Компартії, що відповідало інтересам усіх народів Союзу. Чимало українських істориків вважають цей акт національною трагедією, хоча зрештою, деякі автори намагаються уникнути крайніх суджень. Відзначаючи негативні наслідки об’єднання, вони переконані, що Українська СРР стала чітко окресленим національним і територіальним цілим, із власним адміністративним центром і апаратом та що українці нарешті отримали територіально-адміністративні кордони, які засвідчували їхню національну самобутність.

Українська СРР було другою за територією і чисельністю населення республікою Радянського Союзу. У 1925 р. в ній налічувалося 28 млн. осіб, з них 22 млн. українців, 6 млн. – росіян, євреїв, поляків, греків, молдаван, представників інших національностей.

Входження Української СРР до складу СРСР – єдиної багатонаціональної держави з сильними централізаторськими тенденціями, орієнтацією на інтереси Росії – на десятиліття зробило долю українського народу залежною від політики центру, який уособлювали ЦК ВКП (б), союзний уряд, союзні відомства.

2. Конституційне законодавство та адміністративно-територіальний поділ УСРР

Конституція СРСР 1924 р. зафіксувала за кожною республікою формальне право вільного виходу з СРСР і відкрила вступ у нього усім радянським республікам, які існували і могли виникнути, визначила компетенцію органів державної влади СРСР і союзних республік, а також принципи взаємовідносин органів СРСР з органами союзних республік. За структурою перша загальносоюзна Конституція складалася з двох розділів: Декларації про утворення СРСР і Договору про утворення СРСР. У Декларації вказувалися причини об’єднання республік у союзну державу і принципи їх об’єднання – добровільність, рівноправність, збереження за кожною республікою суверенності та вільного виходу з СРСР. Договір складався з одинадцяти глав: про верховні органи влади СРСР і їх компетенція (ст. 1-2); про суверенні права союзних республік і про союзне громадянство (ст. 3-7); про з’їзд рад СРСР (ст. 8-12); про СРСР (ст. 13-28); про президію ЦВК СРСР (ст. 29-36); про РНК СРСР (ст. 37-42); про Верховний Суд СРСР (ст. 43-48); про народні комісаріати СРСР (ст. 49-60); про Об’єднане державне політичне управління (ОДПУ) (ст. 61-63); про союзні республіки (ст. 64-69); про герб, прапор і столицю СРСР (ст. 70-72).

Згідно з Конституцією до відання СРСР в особі його верховних органів належали: зовнішні відносини і зовнішня торгівля; оголошення війни та укладення миру; організація і керівництво збройними силами; встановлення основ і загального плану народного господарства СРСР; керівництво транспортом і зв’язком; затвердження єдиного державного бюджету і єдиної грошової та кредитної системи; встановлення загальних засад землекористування і землеустрою, а також судоустрою і судочинства, цивільного і кримінального законодавства, законів про працю; встановлення загальних засад народної освіти та охорони здоров’я тощо. Право встановлення і змін основних засад Конституції надавалося тільки з’їздові рад СРСР.

Суверенітет союзних республік обмежувався пунктами, що належали до компетенції СРСР. Для громадян союзних республік встановлювалося єдине союзне громадянство, тобто громадянин кожної республіки був громадянином СРСР.

Конституція встановила, що найвищим органом влади СРСР був Всесоюзний з’їзд рад, який обирався так: від рад міст – 1 депутат на 25 тис. виборців, від губернських з’їздів рад – 1 депутат на 125 тис. жителів. У період між з’їздами вищим органом влади був ЦВК СРСР. У його складі утворювалося дві палати: перша – Союзна Рада (вона обиралася на Союзному з’їзді від усього складу делегатів з’їзду) і друга – Рада Національностей (утворювалася з представників республік, автономних областей і відображала спеціальні потреби окремих національностей). Від кожної союзної та автономної республіки до Ради Національностей обиралося по п’ять представників і від кожної автономної області – по одному представнику.

У період між сесіями ЦВК вищим законодавчим, виконавчим і розпорядчим органом влади СРСР була президія ЦВК СРСР. Вона утворювалась ЦВК з 21 члена, в неї входили члени президії Союзної Ради і Ради Національностей. Уряд СРСР – РНК – утворювався ЦВК СРСР у складі голови РНК, його заступників і десяти наркомів. Народні комісаріати створювалися для безпосереднього керівництва окремими галузями державного управління. П’ять наркоматів були загальносоюзними (закордонних справ, військових і морських справ, зовнішньої торгівлі, шляхів сполучення, пошт і телеграфів) і п’ять – об’єднаними (РНГ, наркомати продовольства, праці, фінансів, робітничо-селянської інспекції). Загальносоюзні наркомати діяли у союзних республіках через спеціальних уповноважених, підлеглих наркоматам СРСР, а об’єднані (з 1936 р. – союзно-республіканські) через однойменні наркомати союзних республік. Усі інші галузі державного управління належали до компетенції союзних республік.

До РНК союзних республік, окрім об’єднаних наркоматів, входили також республіканські наркомати внутрішніх справ (у 1934 р. вони стали союзно-республіканськими), юстиції (перетворені в 1936 р. на союзно-республіканські), земельних справ, освіти, охорони здоров’я, соціального забезпечення. Уповноважені загальносоюзних наркоматів входили до РНК республік з дорадчим голосом, але за рішенням ЦВК республіки їм могло бути надано право ухвального голосу.

Створення СРСР і прийняття загальносоюзної конституції призвело до істотних змін у правовому стані об’єднаних республік, які повинні були внести зміни в свої конституції. У травні 1925 р. ІХ Всеукраїнський з’їзд рад затвердив Конституцію УСРР.

Стратегія нової адміністративної реформи була розроблена у постанові ВУЦВК від 11 лютого 1922 р. «Про впорядкування та прискорення робіт по адміністративно-територіальному поділу УСРР». Наступна постанова від 25 жовтня цього ж року розкривала принцип поділу і норми населення територіально-адміністративних одиниць. Шляхом поступового переходу від чотириступеневої (губернія – повіт – волость – село) системи до триступеневої (округ – волость – село) планувалося зекономити значні кошти від спрощення радянського апарату. В тому ж 1922 р. внесені зміни до губернського поділу.

Внаслідок цього кількість губерній в Україні зменшилася з 12 до 9 (Волинська, Катеринославська, Київська, Подільська, Полтавська, Таврійська, Харківська, Херсонська, Чернігівська). Це був перший крок до наступної ліквідації губернського устрою. До весни 1923 р. підготовлений проект скасування у республіці волостей і повітів та утворення замість них районів і округів. Постанова другої сесії ВУЦВК передбачала нові зміни і в нижчому, і середньому рівнях системи управління: замість 102 повітів і 1989 волостей на території УСРР утворювалося 53 округи і 706 районів. Крім того, 15696 сільрад шляхом укрупнення було зведено до 9307. Загалом у республіці кількість адміністративно-територіальних одиниць зменшилась на 43 % і, відповідно, на 46 % зменшилася кількість працівників органів місцевої влади. У цей час закінчувалася також класифікація населених пунктів на міста, селища і села. Водночас пропозиція поділити республіку на промислову і сільськогосподарську округи, що відображала крайнощі економічного підходу, була відкинута. У підсумку, перший етап реформи системи територіального управління дав економічний виграш, послабив засилля бюрократії. Відбувалася також еволюція органів державного управління: хоч, як і раніше, влада формально належала радам і їх виконавчим комітетам, проте фактично керівництво здійснювали партійні органи.

Постанова другої сесії ВУЦВК від 12 квітня 1923 р. «Про новий адміністративно-територіальний поділ України» передбачала зміни у компетенції окремих ланок системи місцевих органів влади. Райони та округи наділені ширшою компетенцією, ніж волості і повіти. Сільські ради отримали майже всі права попередніх волосних виконкомів, хоч останні обслуговували у свій час більшу територію і більшу кількість населення, ніж сільради. Райони отримали права колишніх повітів, а округам передані деякі функції губерній.

Від старого адміністративно-територіального поділу в Україні залишилися губернії, органи яких все більше втрачали своє значення як керівні та організаторські центри і перетворилися на передавальну інстанцію від центру до округу. Відповідно до постанови ІХ Всеукраїнського з’їзду рад Президія ВУЦВК рішенням від 3 червня 1925 р. скасувала з 1 серпня 1925 р. губернії як адміністративно-територіальні одиниці. Замість дев’яти губерній, 102 повітів, 1989 волостей, 15696 сільрад, які існували до початку реформи, наприкінці 1925 р. в УСРР були створені 41 округ, 680 районів, 10314 сільрад, 70 міських і 155 селищних рад, у т. ч. і 549 національних сільрад (162 російські, 160 німецьких, 87 польських, 62 молдовські, 33 єврейські, 25 болгарських, 8 грецьких, 7 чеських, 3 албанських, білоруську, шведську) і 37 національних селищних рад. Перехід від чотириступеневої (губернія – повіт – волость – село) до триступеневої системи управління (округ – район – село) разом з іншими заходами, виконав важливу роль у деякому зменшенні, спрощенні, перебудові та вдосконаленні державного апарату.

У процесі адміністративно-територіальної реформи в УСРР у квітні 1924 р. була організована Центральна комісія у справах національних меншин при ВУЦВК. За її рекомендацією 12 жовтня 1924 р. у складі УСРР створена Молдовська Автономна Радянська Соціалістична Республіка (МАРСР) з частин Одеської та Подільської губерній. На цій території проживало 419238 осіб, у т. ч. 48,7 % становили молдовани, 34,2 % – українці, 7,9 % – росіяни, 5,1 % – євреї, 2,1 % – німців, 1 % – болгари й інші національності. 26 листопада 1924 р. до складу МАРСР включено м. Балту і Балтський район Балтської округи, а до кінця 1926 р. від України до МАРСР відійшло ще 11 районів Дністровського Лівобережжя з переважанням українців, у результаті чого вони стали тут більшістю. У 1926 р. населення молдавської автономії становило 572,3 тис. осіб, у т. ч. 227,8 тис. українців (48,5 %) і 172,4 тис. молдаван (30,2 %).

Процес державного творення проходив не знизу, а був організований згори. Нова територіально-політична одиниця повинна була стати плацдармом дальшої зовнішньополітичної боротьби СРСР за Бессарабію, яка до 1917 р. перебувала у складі Росії. В цьому проявилася тенденція до збирання всіх земель колишньої Російської імперії. Не приховуючи претензій на Бессарабію, СРСР юридично включив її до складу МАСРР. Українське населення лівобережжя Дністра знову опинилося в невигідному соціально-політичному становищі. Негативний характер цього акту посилюється тим, що поширення молдовської державності на українські землі створило прецедент, що його досі експлуатують певні політичні сили.

Відсутність чіткої концепції та обґрунтованих принципів вела до дальшого експериментаторства: 2 вересня 1930 р. постановою ВУЦВК і РНК УСРР ліквідовані округи і здійснено перехід на двоступеневу систему управління (центр – район, місто республіканського підпорядкування). Недоліки такої системи проявилися дуже швидко, а тому в 1932 р. було введено нову, більшу адміністративно-територіальну одиницю – область. Першими областями стали Харківська, Київська, Вінницька, Дніпропетровська, Одеська, Донецька і Чернігівська.

У 1934 р. столицю УСРР перенесено з Харкова в Київ. Протягом 1937 – першої половини 1939 рр. утворено ще 8 областей: Житомирську, Миколаївську, Полтавську, Кам’янець-Подільську, Ворошиловградську, Запорізьку, Кіровоградську, Сумську. В 1939 р. в УРСР було 15 областей. В умовах командно-адміністра-
тивної системи обласним центрам надавались великі переваги у соціальному розвитку, що вигідно відрізняло їх від інших міст.

Таким чином, процес входження УСРР до СРСР був складним і суперечливим. Було сподівання, що задекларований у документах федеративний устрій буде реалізований повністю. На практиці УСРР, як і інші радянські республіки увійшла до складу РСФРР, хоч їй і вдалося зберегти незначні ознаки своєї державності. Конституційне законодавство та зміни в адміністративно-територіальному поділі УСРР були відображенням нових реалій, в першу чергу поступової втрати Україною свого державного суверенітету.